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    我國(guó)糧食生產(chǎn)在經(jīng)歷“十一連增”后，生產(chǎn)問(wèn)題以及政策困局突顯。糧食“十一連增”背后呈現(xiàn)出三大矛盾，糧食政策體系產(chǎn)生了兩大困局。
    首先，糧食供給將長(zhǎng)期處于“結(jié)構(gòu)性緊平衡”。2013年，我國(guó)糧食產(chǎn)量6.02億噸；城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)總量大約1.9億噸，飼料用糧3億噸，再加上種子用糧、工業(yè)用糧和生產(chǎn)加工流通等環(huán)節(jié)不可避免的損耗，糧食消費(fèi)和消耗總量可能接近6億噸?？紤]到城鎮(zhèn)化導(dǎo)致我國(guó)每年城市新增人口超過(guò)1000萬(wàn)，“總體基本平衡、結(jié)構(gòu)性緊缺”將成為我國(guó)糧食供給的常態(tài)。
    其次，糧食價(jià)格保持高位運(yùn)行。2013年，三種主要谷物（玉米、小麥、水稻）進(jìn)口完稅價(jià)格比國(guó)內(nèi)低300元/噸至500元/噸。國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈下游糧食加工企業(yè)生產(chǎn)成本高，利潤(rùn)急劇下滑。
    再次，糧食持續(xù)增產(chǎn)動(dòng)力不足。過(guò)去十年，對(duì)數(shù)量的一味追求使我們付出了沉重的環(huán)境代價(jià)。每年未被充分吸收的化肥農(nóng)藥至少讓10%的耕地受到明顯污染；地力的過(guò)度開(kāi)發(fā)，使得土壤有機(jī)物質(zhì)含量水平顯著下降。同時(shí)，隨著農(nóng)民打工收入的日益增加，農(nóng)民種田“?？诩Z，而不是保增產(chǎn)”的傾向日益嚴(yán)重，對(duì)糧食持續(xù)增產(chǎn)存在潛在的負(fù)面影響。
    目前，我國(guó)糧食政策體系在支持方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行成本等方面均存在著一些問(wèn)題，導(dǎo)致出現(xiàn)“最低收購(gòu)價(jià)格剛性化發(fā)展”與“糧食生產(chǎn)區(qū)域分工制度危機(jī)”兩大困局。
    為彌補(bǔ)成本上升，國(guó)內(nèi)糧食支持價(jià)格至少應(yīng)維持每年6%~8%的增幅。FAO、世界銀行預(yù)計(jì)未來(lái)10年國(guó)際糧價(jià)呈“穩(wěn)中偏弱”走勢(shì)，漲幅低于國(guó)內(nèi)4~5個(gè)百分點(diǎn)，屆時(shí)將會(huì)有更多財(cái)政支出用于糧食價(jià)格支持。目前，最低收購(gòu)價(jià)政策呈現(xiàn)剛性化趨向，推動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格逐年上升，并將成本向產(chǎn)業(yè)鏈下游傳導(dǎo)，不僅無(wú)法形成市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，還造成了財(cái)政負(fù)擔(dān)和倉(cāng)儲(chǔ)壓力，更不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型和技術(shù)進(jìn)步。
    與此同時(shí)，糧食主產(chǎn)區(qū)沒(méi)有以犧牲糧食和耕地為代價(jià)去大規(guī)模推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，卻面臨“產(chǎn)糧大縣、經(jīng)濟(jì)弱縣、財(cái)政窮縣”的困境。改革開(kāi)放初期，全國(guó)有21個(gè)糧食輸出區(qū)；目前，13個(gè)主產(chǎn)區(qū)中只剩五個(gè)省有穩(wěn)定的余糧可輸出（黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、河南、安徽），糧食主產(chǎn)區(qū)的萎縮已經(jīng)嚴(yán)重威脅了國(guó)家糧食安全。
    因此，我國(guó)未來(lái)糧食政策體系應(yīng)有所調(diào)整，筆者主要有以下幾方面建議。
    隨著我國(guó)人口平均熱量需要的下降，未來(lái)糧食需求的增長(zhǎng)很可能落后于人口總量的增長(zhǎng)，甚至可能抵消因收入增長(zhǎng)所導(dǎo)致的消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化而增加的糧食需求。因此，未來(lái)糧食生產(chǎn)將更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益，而不是單純強(qiáng)調(diào)數(shù)量。適時(shí)調(diào)整糧食消費(fèi)預(yù)期，將成為未來(lái)我國(guó)制定糧食政策的重要前提。
    糧食價(jià)格政策從最低收購(gòu)價(jià)格過(guò)渡到目標(biāo)支持價(jià)格。2014年，我國(guó)對(duì)新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古的大豆采取了目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)，未來(lái)可根據(jù)糧食食用與飼用等用途上的差異化，對(duì)不同糧食品種制定不同的目標(biāo)價(jià)格。
    優(yōu)化國(guó)家糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)與功能。調(diào)整國(guó)家糧食儲(chǔ)備管理體系，明晰中央儲(chǔ)備和省級(jí)儲(chǔ)備事權(quán)劃分，中央儲(chǔ)備只承擔(dān)戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備任務(wù)，省級(jí)儲(chǔ)備則承擔(dān)后備儲(chǔ)備，副省級(jí)以下政府不再承擔(dān)糧食儲(chǔ)備責(zé)任實(shí)現(xiàn)扁平化管理，提高管理效率。此外，應(yīng)嚴(yán)格剝離中儲(chǔ)糧公司的非儲(chǔ)備業(yè)務(wù)，強(qiáng)化糧食儲(chǔ)備宏觀調(diào)控職能。
    為保障糧食安全，不能僅僅強(qiáng)調(diào)中央政府和主產(chǎn)區(qū)的責(zé)任，而應(yīng)重構(gòu)糧食安全的責(zé)任分擔(dān)體系。應(yīng)對(duì)各個(gè)省區(qū)市尤其是“主銷(xiāo)區(qū)”的生產(chǎn)責(zé)任，如產(chǎn)量、播種面積、社會(huì)化服務(wù)、轉(zhuǎn)移支付等做出具體的規(guī)定；并將糧食生產(chǎn)者、綜合性合作社、糧食生產(chǎn)大縣以及普通的糧食消費(fèi)者都納入到這一安全責(zé)任體系之中。
    加快《糧食法》出臺(tái)。考慮到糧食不能被單一地定位為商品，僅用提高消費(fèi)一般價(jià)格手段減少損失和浪費(fèi)行為并不完全可取，應(yīng)考慮用法律手段來(lái)加大對(duì)糧食浪費(fèi)懲處。不僅如此，從生產(chǎn)、收儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)胶暧^調(diào)控等一切與糧食相關(guān)的經(jīng)濟(jì)行為都應(yīng)在《糧食法》中得到明確的規(guī)定。
    糧食生產(chǎn)利益重點(diǎn)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和糧食生產(chǎn)核心區(qū)傾斜。一是應(yīng)將現(xiàn)行糧食補(bǔ)償由“普惠制”向“專(zhuān)惠制”轉(zhuǎn)變，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的種糧大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)，具有較強(qiáng)引領(lǐng)作用的糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)民合作組織，輻射帶動(dòng)能力顯著的種糧農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)應(yīng)采取多種方式給予補(bǔ)貼，包括設(shè)立用于扶持糧食生產(chǎn)新型經(jīng)營(yíng)主體的各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)基金。二是整合各類(lèi)資金向核心區(qū)傾斜，重點(diǎn)搞好核心區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。


    （作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所 研究員）